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美国交通运输部发布包机运输管理规定

2018-09-26

  Summary: The U.S. Department of Transportation released its long-awaited rule regulating charter brokers at September 17, creating a new indirect air carrier category, calling for disclosures from both brokers and air taxis to consumers, and spelling out some of what would constitute unfair or deceptive practices. However, the rule does not establish a charter broker registry, as pushed for by some industry groups, nor does it provide a permanent exemption for air ambulance transportation.

  在长达11年的准备之后,美国交通运输部(DOT)于9月17日正式发布了关于包机行业管理的最终规定,并宣布2019年2月14日起生效。

  在过去的十年里,美国包机行业发展迅速,随着包机经纪人这一商业模式的普及,一些监管上的漏洞也随之出现。包机经纪人在包机经营过程中,充当直接航空承运人(DAC)和消费者之间的营销人和联络人,但并不直接承担包机的航空运输。因而,包机经纪人的概念和作用与传统的间接航空承运人(IAC)相似,又不完全相同:间接航空承运人从直接航空承运人购买航空运输服务,并将其转售给消费者,而包机经纪人不涉及运输服务的销售。

  但在具体的市场经营活动中,一些包机经纪人面向消费者进行宣传时,往往将自己的角色描述成包机直接承运人;同时,也有少部分包机经纪人将自己的定位与常规意义上的间接航空承运人区分开来。

  在这样的情况下,消费者对于直接航空承运人、间接航空承运人、包机经纪人的概念难以辨别,而行业内对于包机经纪人也缺乏明确的定义和有效监管措施。对故意混淆消费者认知的包机经纪人,交通运输部虽然采取了一定程度的处罚措施,但很难起到根本的作用。

  因此,为规范包机行业经营活动、强化行业监管水平和提升行业透明度、更好的保护消费者权益,交通运输部出台包机行业的有关管理规定显得尤为必要。

  包机行业监管新规的拟定过程分为三个阶段:早在2007年,交通运输部在《联邦公报》(FederalRegister)上发布了提议制定新规的提前通告(ANPRM);2013年9月30日,交通运输部进一步发布了关于提议定制新规的声明(NPRM),提及拟议规则的主要内容,并呼吁有关各界提出切实可行的意见;在2013年拟议规则的基础上,结合美国旅行社协会(ASTA)、国家航空运输会(NATA)等多方面建议,交通运输部最终出台了这一包机行业监管规定。

  在2013年交通运输部的提议中,拟议规则主要涉及以下四个方面内容:

  1 建议明确将包机经纪人定义为新一类的间接航空承运人,建立包机经纪人信息披露准则、明确包机经纪人的行为规范,并就是否建立注册登记制度征求意见;

  2 建议设立空中的士(Air Taxis)、通勤航空公司(Commuter Air Carriers)有关信息披露制度,明确空中的士、通勤航空公司的行为规范;

  3 建议对1983年第81-1-36号法案进行修改,对空中救护可作为间接航空承运人从事航空运输销售的许可进行永久性豁免,并提议对空中救护服务采取与包机经纪人相同的行为规范,但包机经纪人的信息披露制度不适用于空中救护服务。

  4 建议重新定义和联邦政府签订合约的包机运输行为,将其归属于公共运输领域,并归交通运输部统筹管理。

  综合各方面建议,交通运输部近日公布的最终规则通过并进一步丰富了以上提议中的1、2两条提案,但没有通过3、4两条,即对此前有关规定不作任何更改。因此,空中救护服务、与联邦政府签约的包机运输不受新规信息披露制度以及行为规范的限制。

  针对行业乱象,监管规定将包机经纪人定义为一类新的间接航空承运人,以消除现有的监管障碍,并设立了一系列信息披露制度和行为规范,其主要内容如下:

   1 包机经纪人

    1.1 定义

  规定中,包机经纪人是指作为间接航空承运人、外国间接航空承运人或者善意代理人,通过直接航空承运人途径持有、销售或安排单一实体包机运输服务(Single Entity Charters air transportation)的个人或企业实体。简而言之,交通运输部将包机经纪人定义为一类新的间接航空承运人,并将包机经纪人扩大到善意代理人(Bona Fide Agents)范畴。

  其中,善意代理人是指作为单一实体承租人(Single Entity Charters)或者直接航空承运人的委托人,代表单一实体承租人寻找相匹配的包机服务、或者代表直接航空承运人寻找单一实体承租人的个人或者企业实体。

  规定首次明确将个人旅客自发组织形成的团体纳入“单一实体承租人”的概念,单一实体承租人即除个人旅客自发组织形成团队的情况以外,以个人或公司作为整体承租飞机并承担飞行的全部费用,而非单个乘客直接或间接的支付自己的机票等费用。这也意味着包机经纪人可以从事面向个体组团的包机运输服务,但仅限于不超过60座、最大载重不超过18000磅的小型飞机。

  根据规定,包机经纪人有权自由选择自身定位于委托人或是代理人,并且,交通运输部暂不设立包机经纪人注册登记机构,仅通过信息披露和行为规范对包机经纪人进行管理。

  1.2 信息披露准则

  在与承租人运输签订协议之前,包机经纪人须向承租人披露包机直接承运人名称、包机经纪人在该包机运输服务中承担的角色、以及包机经纪人的保险情况;根据承租人要求,包机经纪人有义务在签订协议前,向承租人披露包机经纪人与包机直接承运人是否存在必然关系、承租人需支付给包机经纪人的以及通过包机经纪人支付的费用、需承租人直接承担的第三方费用信息。

  1.3 行为规范

  包机经纪人发布的所有招揽材料、广告、网页,应明确其作为包机经纪人,而不是直接航空承运人的身份,所宣传的航空服务应由获得适当许可的直接承运人提供。航空器上直接航空承运人有显著标识的前提下,可以显示包机经纪人的名称和标识,但广告信息以避免误导消费者为基本原则。此外,规定严禁对飞行市场、航线、飞机型号、飞行员资质等有关信息作虚假性描述。

  2 空中的士、通勤航空公司

  2.1 信息披露准则

  如果包机由其他直接承运人实际运营,在与承租人签订协议前,空中的士、通勤航空公司须向承租人披露实际直接承运人名称,以及空中的士、通勤航空公司本身在运输服务中所承担的角色,如作为承租人的代理人,或实际直接承运人的代理人。根据承租人要求,空中的士、通勤航空公司有义务向承租人披露该直接承运人与实际承运人的关系、承租人需支付给该直接承运人的以及通过该直接承运人支付的费用、由承租人直接承担的第三方费用信息。

  2.2 行为规范

  在商业场所、营业场所、飞机及任何其他地方使用或允许使用包机经纪人的名称、宣传语,以及任何与空中的士或通勤航空公司的名称有关缩写等信息,应以避免误导消费者为基本原则。此外,规定严禁对飞行市场、航线、飞机型号、飞行员资质等有关信息作虚假性描述。

  包机经纪人可能被视为受规则影响最大的群体,但规定并未对包机经纪人设置任何准入限制,甚至不设立登记注册制度,因而新规对这些小型实体的收入利润的影响作用有限。

  此前,联邦机构也就其监管措施对小型实体的影响进行了评估分析,结果表明,拟议规则不会对小型实体产生大规模的经济影响。而相对拟议规则,最终规则仅取消了适用于空中救护服务以及与联邦政府签订协议的运输服务的适用规定。这些规定的取消并不对此规则的分析和评估造成实质性地改变,因此可以认为这项包机行业管理新规不会对业内小型实体产生大规模的经济影响,但对美国包机行业的规范化管理、对消费者保护具有重要意义,也不失为其他国家包机行业管理的参考对象。

  概言之,包机管理规定是一项有力的监管措施。通过将包机经纪人视为一类新的间接航空承运人,消除了现有的监管障碍,并首次允许包机经纪人以委托人身份提供包机运输服务。规定正式允许包机经纪人从事包机运输服务的销售业务,包机经纪人作为委托人开展业务的机会成本降低,进而包机经纪人的总体运营成本也将减少。但包机经纪人在运输服务中可自由选择委托人或代理人的身份,因此运营成本的降低难以具体量化。

  而另一方面,通过规范包机经纪人的行为和信息披露,消费者可以获得更准确和透明的交易信息,有助于行业的长足发展。

  

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